Europa na prekretnici

Postoje dokumenti na kojima počivaju političko-pravni temelji Zapadne Europe i oni su dali obrise današnjoj političkoj situaciji. Svaki odgovorni političar dužan je voditi računa o njihovoj praktičnoj primjeni, kao što i Europska Unija u svojem daljnjem razvitku mora voditi računa o njima. Nisam upotrijebio izraz Europa nego Zapadna Europa jer se cjelina Europa ne može političko-pravno jedinstveno odrediti. Stvaranje EU na tragu je iskustva koje je prošla Zapadna Europa pa će njezin uspon ili pad ovisiti o nastavku projekta zacrtana u njezinoj povijesti kao i inventivnosti sadašnje generacije političara. Izložit ću osnove tih temelja te navesti neke dileme koje postoje o daljem razvitku EU.

Normativno-politički projekt Zapada počiva najprije na diobi duhovne i svjetovne vlasti koja je izborena u prijeporu investitura u kasnom 11. i ranom 12. stoljeću. Riječ je o striktnoj diobi sfera utjecaja duhovne i svjetovne vlasti, božjih i zemaljskih zakona, kojom je otvoren put modernoj diobi na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vast. Ta dioba moguća je samo u području Zapadne crkve, ne i u istočnocrkvenom dijelu Europe. Islam ne priznaje takvu diobu. Borbu za investituru vodili su njemački car Henrik IV. i njegov sin Henrik V, s papom Grgurom VII. Wormskim konkordatom (1133) okončana je borba, tako da su podijeljene kompetencije između sekularne i duhovne vlast. Obje su vlasti dobile specifično područje djelovanja, prema biblijskoj uputi: „Caru carevo, a Bogu Božje.“

Drugi je važan dokument političko-pravne povijesti Magna Charta libertatum (1215) koji u članku 39. kaže: „Nijedan slobodan čovjek neće biti ubijen ili zatvoren, ili lišen svojih prava, ili stavljen izvan zakona ili prognan – osim na temelju zakonite presude njemu jednakih ili prava zemlje.“ Bio je to dokument kojim su se baruni štitili od posezanja kralja u njihovu slobodu. No pojam „slobodan čovjek“, koji se tada ograničavao samo na plemstvo, mogao se postupno proširiti na čitavo građanstvo. Na taj način postaje on sinonim otpora protiv svake samovoljne vlasti i pretvara se u govor slobode javnoga mnijenja. Danas se u ime sigurnosti i radi efikasnosti egzekutive masovno krši to elementarno pravo: nadzor nad telekomunikacijskim mrežama, masovno prisluškivanje, Guantanamo, a u Engleskoj, uzornoj zemlji demokracije, može se osumnjičene za teror, bez ikakva dokaza, zadržati 14 dana u zatvoru, nadalje pogubljenja bespilotnim letjelicama – tzv. pčelicama (Drohnen) kojima se provode egzekucije bez ikakvih pravnih razloga itd.

Spomenuta su dva dokumenta srednjovjekovne Europe bez kojih je nezamisliva moderna Europa.

Snažno su na formiranje Zapadne Europe utjecali humanizam i renesansa. Obnovom rimsko-grčke kulture proširio se njihov utjecaj iz talijanskih gradova 14. i 15. stoljeća na čitavu Europu. Ti pokreti otvorili su, nasuprot srednjem vijeku, sasvim novu perspektivu kojom je čovjek oslobođen tereta transcendencije stupio na tlo nečuvena napretka u svim područjima života. Čovjek vlastitom voljom i razumom postaje, bez ikakve ograde, gospodar svoje egzistencije. Taj utjecaj bio je odlučan u stvaranju moderne države, a pojam suvereniteta dobiva sasvim novo značenje. Na oblikovanje pojma suvereniteta snažno su utjecali Bodin, francuski politički teoretičari i Hobbes.

Doba razuma ili prosvjetiteljstvo (1650–1780) potiče ne samo kritiku religioznih struktura nego i političkog autoriteta tradicionalnih društava. Poziva se ljude na hrabrost i bodri ih se da razviju svoju razumsku snagu i individualitet. Kritičkom ispitivanju ne može izmaknuti nikakva svetinja. Pod utjecajem prosvjetiteljstva mijenja se i pojam države. Tako Kant definira državu kao „savez mnoštva ljudi koji je podvrgnut pravnim zakonima“, a građanin „stupa u zajednicu s drugima u kojoj svatko može zadržati ono što je njegovo“ (Kant, Metafizika ćudoređa).

Zapadnoj Europi pripada i snažno suprotstavljanje univerzalnim tendencijama. Tako historijska škola, zajedno s velikim dijelom romantizma, razvija i naglašava – nasuprot koz­mopolitizmu – nacionalno, umjetnoj tvorbi razuma snagu prirode, mehaničkome – živo… Herder, potkraj 18. stoljeća, vidi ideju čovječanstva podijeljenu u narode, od kojih svaki ima svojstvenu jezgru koja se ne može univerzalizirati a da se ne uništi.

Na temelju takva duha vremena formulirani su veliki političko-pravno revolucionarni dokumenti o ljudskim pravima, kao što su Virginijska deklaracija o pravima 12. lipnja 1776, a trinaest godina poslije Deklaracija o nezavisnosti. Deklaracija proklamira „da su svi ljudi po prirodi jednako slobodni i neovisni i imaju određena svojstvena prava te da sva vlast stečena proizlazi od ljudi“, dakle od naroda.

I drugi temeljni dokument, Objava o pravima čovjeka i građanina francuske nacionalne skupštine od 26. kolovoza 1789, naglašava da se svi ljudi rađaju i ostaju slobodni i jednaki u pravima, a podrijetlo svakoga suvereniteta nalazi se u narodu. Nijedno tijelo i nijedan pojedinac ne može vršiti vlast koja ne proizlazi izričito iz njega. Ta dva dokumenta sadržavaju osnovna načela liberalno-demokratske ustavne države.

Novi savezi

Normativni projekt Zapadne Europe, dakle, počiva na diobi svjetovne i duhovne vlasti, na neotuđivosti ljudskih prava, vladavini prava, diobi vlasti, suverenitetu naroda i predstavničkoj demokraciji, a države, na osnovi nacionalne homogenosti i identiteta, s većim ili manjim uspjehom, realizirale su taj projekt moderne. Usprkos tom projektu, nacionalne države, formirane pretežno u 19. stoljeću, međusobno su ratovale s katastrofalnim posljedicama, a vrhunac fatalnih događanja bio je Prvi i Drugi svjetski rat. Nakon Drugoga svjetskog rata uvidjelo se da države, slijedeći samo svoje egoistične interese, ne mogu osigurati sigurnost i mir svaka za sebe, nego moraju stvarati saveze kojima će to moći postići. Stvaraju se međunarodne institucije, a u taj projekt uključile su se europske zemlje stvarajući najprije Europsku ekonomsku zajednicu, koja prerasta postupno i u političku zajednicu nazvanu Europska Unija.

Prijepor o načinu razvitka EU započeo je od sama njezina početka. Postojale su dvije dominantne tendencije u okviru toga procesa: jedna je međuvladavinska, koju je zastupala Francuska na čelu s De Gaulleom, koji govori 1960. o Europi domovinâ. Drugi je koncept supranacionalni, a pretežno ga zagovara komisija EPZ. I jedna i druga koncepcija ima svoje intelektualne pristalice. Osnovni problem leži u tome može li se EU razvijati po modelu nacionalne države ili ne? I drugo, može li ona ostati demokratska tvorevina kao multinacionalna tvorevina? U Luxembourgu je 1966. nađen kompromis, koji jamči svakoj državi članici pravo veta, ako odluke većine budu u suprotnosti s njezinim vitalnim interesima.

Odlučan korak za razvitak EZ bio je Ugovor iz Maastrichta (1992/93), koji je trebao prerasti u Ugovor o Europskom ustavu. Pod predsjedanjem Valéryja Giscarda d’Estainga poduzeo je Europski ustavni konvent (ožujak 2002) zadaću da izradi Ugovor o Europskom ustavu. Prijedlog ustavnoga konventa, nakon malih izmjena, potpisali su u Rimu svi šefovi država i vlada 29. listopada 2004. Prijedlog nije usvojen jer je dvostrukim ne (Francuske i Nizozemske) odbačen.

Europska Unija kao država?

Navest ću samo dva karakteristična mišljenja koja, po mome mišljenju, i danas uvelike određuju dvojbe o budućem razvoju EU. Osnovni problem leži u tome može li se EU razvijati po modelu nacionalne države ili ne. I drugo, može li ona ostati demokratska tvorevina kao multinacionalna tvorevina? Jedno zastupa Dieter Grimm, a drugo Jürgen Habermas.

Grimm smatra da Europska Unija ne može dobiti ustav na jednak način kao nacionalna država. Da bi Unija mogla dobiti ustav po modelu nacionalnih država, trebao bi postojati europski narod, jer se ustav neke države temelji na činu državotvornoga naroda. Grimm pravi razliku između državnoga ustava i međunarodnopravnoga ugovora: „Ustavi su pravni temelj država. Međudržavne institucije imaju, naprotiv, svoj pravni temelj u međunarodnopravnim ugovorima“ (Grimm, Eseji o Europi).

Unija je obilježena ambivalentnošću da se, s jedne strane, postojeći međunarodnopravni ugovori nazivaju ustavom, a s druge strane žali se zbog nepostojanja europskoga ustava. Ustav neke države temelji se na činu državotvornoga naroda. Ali to ne vrijedi za primarno pravo Zajednice. Ono počiva, umjesto toga, na ugovornome sporazumu država članica. Grimm konstatira „da ugovori, naspram javnoj vlasti Europske Unije, ispunjavaju bitne funkcije koje u državama pripadaju ustavu“. Ali ugovori „nisu ustav u punome smislu pojma“, jer „nisu izraz samoodređenja društva o obliku i cilju njegova političkog jedinstva“. Unija ne počiva na jedinstvenome narodu Unije i na očitovanju volje naroda; legitimacija europske vladavine proizlazi, umjesto toga, iz država.

Problem se pokušava riješiti revalvacijom Parlamenta, koji bi se formirao po uzoru na nacionalne države (parlament u središnjoj ulozi u sustavu institucija), a to bi imalo dalokesežne posljedice za institucijski sustav Unije. Vijeće Europske Unije postalo bi drugim domom, a Komisija vladom. „Pri toj konstrukciji očito je ugledanje na uzorak nacionalne ustavne države te bi doista bilo preporučljivo njegovo pretvaranje u oblik ustava“ (Grimm). Unija bi se na taj način svela na svoje stanovništvo. Vijeće bi i dalje imalo posrednu legitimaciju, koju ono dobiva posredovanjem nacionalnih država. Vijeće bi tako moglo u novoj ulozi biti „protuteža centralističkim i unitarističkim tendencijama Unije“.

Nacionalna država treba Europu

Grimm sumnja u „demokratski učinak“ te konstrukcije. Državni su organi upućeni na intermedijarne strukture unutar društva. Zato uspjeh nekoga ustava ne ovisi samo o njegovu sadržaju nego i o postojanju vanjskih uvjeta. Sami demokratski oblici nisu dostatni, potrebna im je i „demokratska supstancija“. Ne postoji ni europska publika, ni europski diksurs, ni zajednički jezik. Grimm u postojanju višejezičnosti Europljana vidi glavni problem europske demokracije. Zato je politički diskurs omeđen u prvome redu nacionalnim granicama. I povratna veza nositelja mandata (u duhu demokratske odgovornosti) postoji samo na nacionalnoj razini. „Demokratske pretpostavke ovdje ne razvija narod, nego društvo koje se želi konstituirati kao političko jedinstvo. Njemu je, dakako, potreban kolektivni identitet ako želi svoje sukobe rješavati bez nasilja, uvažavati pravilo većine i biti solidarno“. U takvoj Europskoj Uniji, koja se neće razviti u europsku državu, nego će ostati „ujedinjenje samostalnih država radi postizanja određenih ciljeva i radi pozajedničenja određenih polja politike“, nužna je povezanost odluka s državama članicama, zbog čega Vijeće mora zadržati središnju poziciju. Grimm smatra razumnim širenje parlamentarnih kompetencija, ali ono ne smije prerasti „ravnopravnu suradnju“ s Vijećem. Europski parlament ne smije se pak staviti iznad Vijeća. Eventualne blokade ne smiju se razrješavati putem Parlamenta. Stoga Grimm zaključuje da „stečevina demokratske ustavne države“ ostaje upućena na nacionalni okvir. Unija ne smije odveć velike nade polagati u mogućnost razvitka putem stvaranja i umnožavanja institucija, jer one su prazne ljušture ukoliko nemaju društvenu podlogu. Ugledni pravnik smatra da EU treba ostati djelo članica Unije, a ne da se razvija po uzoru na nacionalnu državu.

Jürgen Habermas ne slaže se s Grimmovim zaključkom da bez europskoga naroda ne može biti ni europskoga ustava. Izdvojimo dva Habermasova argumenta. „Osamostaljivanje globaliziranih tržišta i mreža“ zahtijeva, po njegovu viđenju, „porast političkih institucija sposobnih za djelovanje“ (Habermas, Eseji o Europi), a političke institucije nacionalnih država nisu u mogućnosti da ovladavaju tim procesima. Usto, formiranje volje, kolektivni identitet koji je nužan temelj demokratskog procesa, ne vidi u etničkoj homogenosti nego državljanstvo posreduje „solidarnost među strancima“. Ustavna država jamči socijalnu integraciju demokratskom participacijom i statusom državljanina, ali ne zadanim supstratom kao što je etničko podrijetlo. Habermas je posve svjestan poteškoća europske demokracije.

On ukazuje, kao i Grimm, na nužnost europskih stranaka, europske javnosti te europske političke kulture. Ali on se zalaže za perspektivu iz koje se te poteškoće ne čine neprevladivima. Habermas očekuje „da će političke institucije, (kad bi bile) formirane europskim ustavom, imale induktivan učinak“. Komunikacijska se konstelacija može uspostaviti ako se „ustavnopravno inicira“. Za to, prema njemu, govori realitet u mnogim područjima već srasle Europe, kao i zajednička kulturna pozadina te zajedničko povijesno iskustvo u prevladavanju nacionalizma.

Habermas mora priznati da „taj legitimacijski uvjet za postnacionalnu demokraciju danas očito još nije ispunjen“ niti da se, prema shvaćanju skeptika, može ispuniti. To što ne postoji europski narod Habermas prihvaća kao načelan prigovor samo onda ako to znači da takav narod niti može postojati, niti će postojati. Habermas ne smatra da je potrebna pretpolitička osnovica povjerenja „izrasle“ zajednice. On upozorava da se i nacija kao oblik kolektivnog identiteta zasniva na konstrukcijama i apstrakcijama te stoga ne isključuje da će se takav proces učenja nastaviti.

Europsku Uniju ne treba ni u kojem slučaju promatrati ili krivo shvatiti – kako misli Habermas – kao nedovršenu naciju ili kao nepotpunu saveznu državu, nego kao novi povijesni kozmopolitički projekt. Mnogi se boje, i to s pravom, neke supersavezne države. Ali Europa ne može biti izgrađena na ruševinama nacija. Postojanje različitih država pretpostavka je kozmopolitske Europe. Stoga vrijedi i obratno, bez kozmopolitske Europe nacionalne države osuđene su na propast. Možemo poželjeti samo sreću tom projektu.

Kriza u Njemačkoj

Projekt EU, jedan od najvažnijih projekata Zapadne Europe od doba Westfalskog ugovora 1648, ozbiljno je doveden u pitanje najprije krizom u Grčkoj, a pogotovo valom izbjeglica, koji je zahvatio zemlje EU, i Brexitom. Najveći teret izbjegličke krize trpi Njemačka, koja neće moći dugo izdržati priljev stranaca. Treba podsjetiti da se ona nakon 1945. morala suočiti s vlastitom prošlošću, vodila je strastvene rasprave i prikazivala zločine koje su Nijemci počinili u doba Trećega Reicha, otvorila se demokratskoj kulturi Zapada. U tu kulturu pripada neotuđivost ljudskih prava, sloboda mišljenja i religijskog uvjerenja, jednakopravnost muškarca i žene, opredjeljenje za pluralističku i predstavničku demokraciju, kategoričko odbacivanje rasizma i mržnje prema Židovima te postupno prevladavanje etnički skučena nacionalizma. Upravo ta postignuća nalaze se sada pod velikim pritiskom dolaska vala izbjeglica iz islamskih kriznih zemalja. Mnoge su od tih zemalja razorene, države u potpunom neredu. Sva su ta društva autoritarna, hijerarhijski i patrijarhalno uređena, oblikovana klanskom strukturom, obilježena korupcijom i nasiljem, duboko antifeministička i protužidovska.

Kakve to ima veze s Unijom? Jednostavno – Njemačka je ključna zemlja Unije. Ako u Njemačkoj dođe do ozbiljne krize, možemo se oprostiti od projekta koji nam je osigurao sedamdesetogodišnji mir i relativnu stabilnost, kao i privredni razvitak. Političari se moraju u svojoj djelatnosti voditi namjerom potvrđivanja europskoga projekta, a ne povoditi se za trenutačnim boljim ili lošim interesima.